Die Lücken im demokratischen Grundgerüst müssen geschlossen werden

Vor 10 Jahren brach, angetrieben durch Volksinitiativen, ein in der Geschichte der Schweiz bislang noch nie dagewesenes Gesetzgebungsfieber aus. Von den 191 seit dem Jahr 1893 vor das Volk gebrachten Volksinitiativen wurden 22 von Volk und Ständen angenommen, 9 davon zwischen 2004 und 2014. Unter den letzteren fanden sich mehrheitlich solche, die sich nur schwer mit dem Rechtsstaat vereinbaren lassen. Tangiert wurden dabei vor allem das Prinzip der Verhältnismässigkeit und die Grundrechte, zudem stehen die besagten Initiativen im Widerspruch zu anderen, beste­henden Verfassungsbestimmungen oder Verträgen (zum Beispiel Freizügigkeitsabkommen).

Diese Fieberhaftigkeit ist Ausdruck einer womöglich anhaltenden Tendenz, werden doch in näherer oder fernerer Zukunft mehrere Volksinitiativen ähnlichen Zuschnitts vor Volk und Stände gebracht (die sogenannte Durchsetzungsinitiative zur Ausschaffung krimineller Ausländer, die Volksinitiative für ein Schweizerisches Zentralregister für die Beurtei­lung von Sexual- und Gewaltstraftätern, die Volksinitiative «Haftung für Rückfälle von Sexual- und Gewaltstraftätern» u. a. m.). Auch andere kürzlich aufgetretene Fragen, die von den Kantonen aufgeworfen wurden, sind ein weiterer Beleg für diese Tendenz (Fragen rund um die verfassungsmässige Garantie bei der kantonalen Volksinitiative über das Tragen der Burka im Tessin).

Das demokratische Grundgerüst der Schweiz muss unbedingt reformiert werden.

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Eine Flut von Initiativen: Immer mehr Volksbegehren werden an der Urne angenommen. Foto: Keystone

Trotz der wachsenden Probleme, die sie aufwerfen, stellen diese Volksinitiativen eine logische Entwicklung des Schweizer Systems dar. Der Konflikt ist in unserer Verfassung wegen einer Kombination aus fehlenden materiellen Beschränkungen für Initiativ­texte und der fehlenden Kontrolle, ob das jeweilige Bundesgesetz mit der Bundesver­fassung vereinbar ist, bereits «angelegt». Einerseits ist die Bundesversammlung gezwungen, Initiativen vor das Volk zu bringen, die internationalen Übereinkommen zu den Men­schenrechten (Kriterium des zwingend einzuhaltenden internationalen Rechts in Bezug auf BV Art. 139) zuwiderlaufen.

Andererseits müssten sich die gesetzgebenden Behör­den, die Verwaltungsbehörden und die rechtssprechenden Behörden weigern, derartige Initiativen, falls sie vom Volk angenommen werden, umzusetzen, wenn sie zu dem Schluss kommen, dass die Initiativen diese Übereinkommen tatsächlich verletzen (BV 5 und 190). Diese Spannung wird durch den systematischen Einsatz von Volksinitiativen durch alle wichtigen politischen Kräfte des Landes noch verschärft.

Angesichts dieser Entwicklungen wurden seit 2011 mehrere Vorschläge eingebracht. Erstens Lösungen institutioneller Art, konkret die Schaffung eines Verfassungsgerichts­hofs, der die Verfassungsmässigkeit von Gesetzen eingehender prüfen würde, als es bislang der Fall war, und der die Mechanismen für die Einhaltung internationalen Rechts ausbauen würde. 2011 und 2012 wurden im Parlament diesbezüglich mehre­re Debatten geführt. Im Dezember 2012 verpasste der Antrag auf die Einführung einer Verfassungsgerichtsbarkeit für vom Parlament verabschiedete Gesetze in der Schluss­abstimmung das Mehr deutlich.

Zweitens wurden zwischen 2013 und 2014 politische Lösungsansätze vorgebracht, die darauf abzielten, die Kompatibilität zwischen inter­nationalem Recht und Landesrecht zu verbessern oder das «Wording», insbesondere bei Initiativtexten, zu beschränken. So hat der Bundesrat etwa einen Entwurf in die Vernehmlassung gegeben, der eine vorgängige materielle Prüfung von Volksinitiativen und eine ziemlich umfangreiche Ausweitung der materiellen Grenzen von Verfassungs­änderungen vorsah. Da die Vernehmlassung nicht zu den erhofften Ergebnissen führte, wurde das Vorhaben vom Bundesrat im Dezember 2013 aufgegeben.

Drittens und letztens werden heute aus verschiedenen Kreisen Lösungsansätze recht­licher Art vorgebracht, die die Praxis der Ungültigerklärung von Volksinitiativen durch die Bundesversammlung erweitern möchten und eine flexiblere Auslegung der materiel­len Grenzen für die Verfassungsreform (und für Volksinitiativen) anstreben. Einer der Lösungswege, die angedeutet wurden, ist die Erweiterung des Begriffs «zwingendes internationales Recht» in Bezug auf BV Art. 139 durch das Parlament, insbesondere auf die Übereinkommen zu den Grundrechten, die de facto oder de iure unkündbar sind (EMRK und UNO-Menschenrechtspakte I und II) und die mehrere Vertragspunkte ent­halten, die bislang nicht zu zwingendem internationalem Recht erklärt wurden. Um diese Erweiterung zu realisieren, könnte sogar der einfache Weg einer eigenständigen Neuinterpretation im Sinne einer Präzisierung der Parlamentspraxis gewählt werden.

Weil die institutionellen und politischen Lösungswege aus heutiger Sicht kaum gangbar erscheinen, muss der rechtliche Ansatz weiter verfolgt werden. Um weiterhin verlässlich funktionieren zu können, muss das demokratische Grundgerüst der Schweiz unbedingt reformiert werden. Erfolgt keine Neugestaltung, steigt das Risiko, mit permanenten Störungen konfrontiert zu werden und zur Geisel sämtlicher autoritärer und fremden­feindlicher Affekte und Unüberlegtheiten zu werden, die das Land heimsuchen.