Als die Personenfreizügigkeit nur für Christen galt

Fachkräfte aus Italien: Die Gastarbeiter Antonio und Giuseppe arbeiten in den Fünfzigerjahren in der Schweizer Landwirtschaft. Foto: Walter Studer (Keystone)

Über wenige Fragen wurde in der Geschichte der modernen Schweiz so heftig und häufig gestritten wie über die Personenfreizügigkeit. Die betroffenen Fremden waren zuerst Neuzuzüger aus anderen Gemeinden und Kantonen. Wie heute ging es beim Recht auf Niederlassung, wie der herkömmliche Begriff lautet, um materielle Interessen und um ideelle Haltungen.

Bereits beim ersten Versuch von 1798, einen schweizerischen Nationalstaat zu gründen, war die Gleichberechtigung der «Hintersassen», die dieses Recht nicht besassen, ein mächtiges Pièce de Résistance. «Die alten Stadtbürgerschaften, die genossenschaftlichen Verbände in den Länderorten und die Gemeindebürger von Dörfern in ehemaligen Untertanengebieten waren nicht bereit, die materiellen Privilegien plötzlich mit jenen Bevölkerungsgruppen zu teilen, denen sie genau diese Vorrechte jahrhundertelang vorenthalten hatten», schrieb der Historiker Daniel Schläppi in einem Beitrag über die Helvetik.

Angst vor der anderen Konfession

Dazu gesellten sich konfessionelle Ängste. Viele katholische und reformierte Kleriker befürchteten, die religiöse Geschlossenheit könnte durch die neue Personenfreizügigkeit verloren gehen.

Dass Glaubensfragen im Widerstand gegen die liberalen Errungenschaften der Helvetik eine wichtige Rolle spielten, illustriert das Pogrom gegen die Juden im aargauischen Surbtal 1802. Diese wurden von der Landbevölkerung als Hauptprofiteure der neuen wirtschaftlichen und sozialen Freiheiten betrachtet, obwohl die Niederlassungsfreiheit nur für die Christen galt.

Der Bundesvertrag von 1815 schaffte die Personenfreizügigkeit wieder ab. Die aufgeschlossenere Hälfte der Kantone schloss 1819 ein Niederlassungskonkordat. Die danach von den Liberalen angestrebte Bundesreform scheiterte 1833 wesentlich an der Niederlassungsfreiheit. Die Hauptgegnerschaft kam wieder aus katholisch-konservativen Kreisen. So monierte das Zuger Priesterkapitel, eine solche Öffnung führe zur Einwanderung von Reformierten und Juden.

Angst vor Juden

Bei der Bundesverfassung von 1848 bedeutete die Niederlassungsfreiheit für Katholiken in protestantischen und für Protestanten in katholischen Kantonen eine derart radikale Änderung, dass es die tonangebenden Freisinnigen nicht wagten, sie auch den Juden zu gewähren. Aber auch den Christen, insbesondere den armen, wurde der Umzug in andere Kantone durch Hürden wie den Nachweis wirtschaftlicher Seriosität und eines guten Leumunds erschwert. Ein unsittlicher Lebenswandel, eine strafrechtliche Verurteilung, Verschuldung – das konnte genügen, um aus dem Wohnort in die Heimatgemeinde zurückgeschickt zu werden.

Der Auslöser der allerersten Volksabstimmung im Bundesstaat war ein Handelsvertrag mit Frankreich, der dessen Juden gewährte, was den schweizerischen verweigert wurde: die Niederlassungsfreiheit. Im Januar 1866 kam die Personenfreizügigkeit für Juden knapp durch – gegen heftigsten Widerstand aus der Zentralschweiz.

Angst vor Fahrenden

Die Totalrevision der Bundesverfassung von 1874 verbesserte zwar die Stellung der kantonsfremden Niedergelassenen, die damals bereits ein Drittel der Schweizer Bürger ausmachten. Aber es gelang ihr beispielsweise nicht, im neuen Artikel 45 der Bundesverfassung die Abschiebung von Armengenössigen in ihre Heimatgemeinde zu verbieten.

Wie brisant die Frage der Personenfreizügigkeit innerhalb der Schweiz blieb, zeigt der Umstand, dass die meisten individuellen Beschwerden, die zwischen 1848 und 1914 bei den zuständigen Bundesbehörden eingereicht wurden, das Recht auf Niederlassung und die Rechte der Niedergelassenen betrafen.

Im Rahmen der konservativen Wende nach dem Ersten Weltkrieg geriet die Personenfreizügigkeit wieder stärker unter Druck. Betroffen waren vor allem aus dem Osten eingewanderte Juden und Arme. Die hauptsächlich von Fröntlern und den katholischen Jungkonservativen getragene Volksinitiative für eine Totalrevision der Bundesverfassung zielte auf die Einschränkung der Niederlassungsfreiheit für Juden, Fahrende und Sozialbedürftige. Allerdings wurde das Volksbegehren 1935 mit 72 Prozent Nein-Stimmen deutlich verworfen und nur von Obwalden, Innerrhoden, Freiburg und dem Wallis angenommen.

Angst vor Ausländern

Nachhaltige Wirkung entfaltete das 1931 eingeführte Saisonnierstatut, das die Niederlassungsrechte von ausländischen Arbeitskräften stark einschränkte und ihnen den Familiennachzug verbot. 1987 waren 114’640 Menschen davon betroffen. Abgeschafft wurde die unwürdige Gesetzesbestimmung erst 2002 mit der Personenfreizügigkeit zwischen der Schweiz und der EU. Ähnlich wie bei der Gewährung der Niederlassungsfreiheit für Juden 1866 brauchte es für Saisonarbeiter 2002 den Druck von aussen.

Was die Schweizer Bürger betrifft, gilt für sie die volle Personenfreizügigkeit auch erst seit 1978. Bis zu diesem Jahr konnten arme Alte ins Bürgerasyl ihrer Heimatgemeinde zurückgeschafft werden. Am 7. Dezember 1975, 127 Jahre nach der Gründung des Bundesstaates, hatten 76 Prozent der Bürgerinnen und der Bürger einem neuen vorbehaltlosen Artikel 45 zugestimmt: «Jeder Schweizer kann sich an jedem Ort des Landes niederlassen.»